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长三角一体化示范区总规获批:落实建设用地“负增长”,示范区“减量发展”走新路
2023-02-22 09:27
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元荡夜景。资料照片
2月4日,国务院正式批复《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划(2021—2035年)》(以下简称“示范区总规”)。示范区总规文本简洁明了,共8章,仅65条。总规里有大量“减量”“负增长”等约束性文字,例如:备受关注的示范区建设用地减量15.7平方公里,落实建设用地“负增长”;不搞集中成片、大规模、高强度开发建设,推动大中小城镇和乡村的簇群式协同发展等。“这是一份减量规划,几乎算是割肉规划。”中国城市规划设计研究院上海分院首席设计师刘迪解释,减量发展的本质是转变以土地要素投入为主导、土地增量规模扩张的传统发展模式,通过资源利用方式转变倒逼发展方式转型,加强土地节约集约利用,是城市高质量发展的体现。但这种发展转变的过程可能并非一帆风顺,甚至会带来“割肉”般的痛苦。
“准确地说,这个规划的特点是减量提质。”长三角一体化示范区副主任张忠伟特意把重音放在了“提质”上,“虽然减量了,但对高质量发展的要求更强了,这就要求在土地使用上必须更加节约集约利用。在此基础上,实现一张蓝图管全域。”
随着长三角一体化的不断深入和国土空间规划“多规合一”改革推进,这份示范区总规有很多“第一”。它是国务院批复的我国首个跨省域法定国土空间规划;是我国多规合一的国土空间规划体系形成后,首个由国务院正式批复的地方性国土空间规划;是党的二十大以后,我国首个由国务院批复实施的国土空间规划。这也意味着,这份总规是示范区规划、建设、治理的基本依据,是示范区空间发展的指南、可持续发展的蓝图,也是编制实施下层次国土空间规划的法定依据。
不靠强行政
“我还是第一次遇到这种看起来似乎没有明确甲方的情况。”回想示范区总规编制之初,中国城市规划设计研究院副院长郑德高发出了这样的感叹。
一般来说,当意见出现分歧时,甲方拍板就行,但示范区这片沪苏浙的交界区域,因地跨3个省级行政区,参与规划制定的部门众多,地方政府就有“三级八方”,一遇到分歧,统一意见之难,可想而知。
以往地方的开发模式,通常是建一个开发区,设一个管委会,但示范区走的是完全不同的道路,需要不破行政隶属、打破行政边界,探索区域一体化治理新机制。在跨省域、多主体的情况下,如何打破行政桎梏,如何既能商量着办又能有效率地办,成了一道必答题。
经过各方讨论研究,最终大家共同形成广泛参与、省级统筹、充分协同的工作机制,并商量出一个规划编制的基本原则——“就高不就低”,确保示范区的相关建设标准“大于等于”原先两区一县的相关标准。比如在产业园区规划方面,三地对地均产出效益的准入、负面清单的管理标准并不一致。但经过比较发现,吴江已经列了非常详细的标准,并具有一定的前瞻性,因此在产业用地标准上,就可以多参考吴江的标准;在生态保护方面,青浦金泽水库是水源地取水口,太浦河上海段执行饮用水水源标准,为了确保饮用水安全,就要多参考青浦的标准。与此同时,在统一的原则和目标下,根据三地发展实际情况的不同,允许三地在具体指标和布局方面存在一定差异,拉长长板,“各美其美、美美与共”。在此期间,中科院院士、东南大学教授段进领衔编制了示范区先行启动区规划建设导则,解决了过去由于三地标准不统一而造成的功能不匹配、空间不协调、风格不统一、管理不精细的问题。
在不断磨合、反复交流中,意见逐渐统一,灵感的火花也在不断迸发。至今,刘迪记得他第一次在工作营听到段进谈起要在示范区原点建设水乡客厅时的场景。“示范区位于水乡,长三角三省一市可以在这里交流,共商共议共同发展,什么地方最适合交流?大概就是客厅了吧。”段进在台上解释这个名字的由来。很快,这个名字就得到了一致同意。
不搞大开发
然而,一体化的改革并不总在做“加法”。当强化生态基底硬约束,提出减量发展时,就会触动利益,争论不断升级。“我能感觉到一种从希望到失望的心理过程。”刘迪参与过示范区多次调研,起初各方都很热情,都盼着示范区搞大开发,提升当地的GDP。但在示范区总规编制之初,确定的基本原则就是“零增长”——规划建设用地不超过现有总规模。在总规最终版上,相关表述更进一步——落实建设用地“负增长”。
要发展,不仅没有新增的建设用地,甚至还要减量,这不是悖论吗?一开始,各方反应很强烈,甚至有人认为是“不可能完成的任务”。即便把目光放在整个长三角,绝大多数城市依然在做增量规划,基本逻辑就是通过用地规模扩大和空间拓展来推动城市发展。
但想要转变思维模式和路径依赖并不容易。好消息是,一种新的增长动力已经在示范区涌动。2018年6月19日,华为公司在青浦注册成立上海海思技术有限公司。“最早是任正非坐车路过这里,看到了金泽的风景,心动了。”这个故事点出一条新的发展路径——“好风景能带来新经济”。示范区拥有原生态的江南乡村风貌,河湖水面率达20.3%,面积在50公顷以上的湖荡有76个,是一块“世界级的料子”。如何通过规划来锚固生态基底、厚植生态优势、扩展生态容量,这是示范区总规要解决的重点问题。
长三角一体化示范区执委会生态和规划建设部部长刘锋同相关条块部门曾经在一个大会议室里连续工作36小时,只为落实最严格的耕地保护制度。“红线不能突破,但互联互通项目、一些重大项目怎么权衡取舍,这是一个极其艰难的过程。”在熬过两个通宵走出会议室时,刘锋长舒一口气:“终于在统筹安全与发展上取得了平衡。”
与之相配套,示范区执委会牵头两区一县制定《长三角生态绿色一体化发展示范区存量土地盘活工作方案》,统一“两区一县”“存量盘活”概念,并建立了“项目库”,加大低效建设用地腾退力度,实现生态空间提质扩容。根据示范区总规,到2035年,区内单位建设用地GDP要不低于每平方公里15亿元,这个目标,是目前青浦、吴江、嘉善两区一县单位建设用地GDP每平方公里4.8亿元的3倍还多。
好在,外溢效应已经能看到。目前,太浦河跨省界断面水质连续3年年均值达到Ⅱ类以上,淀山湖、元荡等重点跨界湖泊2022年年均值已提前达到2025年水质功能目标。同时,3年来,示范区地区生产总值年均增长7.4%,规模以上工业总产值年均增长10.9%。2021年,示范区国家高新技术企业达2411家,较上年增长31.5%。《长三角一体化发展指数报告》显示,示范区的夜间灯光指数,2021年比2016年增长了39%。
起步即冲刺
2019年,上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长熊健第一次参加示范区调研时曾登上吴江288米的电梯试验塔,从高处俯瞰,青浦、吴江、嘉善三地发展状态尽收眼底。“这边是住宅区、工业区,那边是农田、废弃的土地,布局碎片化,可以很明显感觉到缺乏一体化的规划。”熊健注意到,青浦与吴江之间以元荡为界,隔湖相望的居民要想往来需要绕行国道或高速公路。
几个月前,熊健再次来到同一个地点,几乎认不出。横跨元荡的公路桥和步行桥已贯通,两地之间的车程已经缩短到5分钟。熊健站在元荡步行桥上极目远眺,水路打通的元荡宽阔澄澈,附近的居民从四面八方汇聚过来。元荡湖面上,沪苏湖铁路架梁工程全部完成,“轨道上的示范区”在此交会。而不远处示范区的原点,去年6月底开工的水乡客厅蓝环工程先导段已经完工,整个项目建成后将连接水乡客厅的桑基鱼塘、江南圩田、方厅水院、创智引擎、科创学苑等多个功能组团。
这些变化折射出示范区建设三年多的变化。如今,总规的获批实施又为示范区一体化高质量发展打开了新空间、注入了新动力,示范区内的“规划图”正转成“施工图”,并落地为“实景画”。
“第一反应是高兴,第二反应是总规批复了,接下来就要加油干了。”示范区执委会生态和规划建设部副部长刘伟刚听到示范区总规获批消息时,脑子里闪过这两个想法。今年是示范区建设加速加力之年,其背后的支持力量之一,就是示范区统一建立的“总体规划—单元规划—详细规划”三级国土空间规划体系。
“今年示范区‘1+1+N+X’的系列规划有望陆续落地。”刘锋介绍,第一个“1”是示范区总规,第二个“1”是示范区先行区国土空间总体规划,“N”是水利、生态环境、交通、产业、文旅、市政基础设施等若干专项规划,“X”是各项目的控制性详细规划,这一系列规划正在齐头并进推动中。与此同时,通过示范区刚上线的智慧大脑,示范区先行启动区已有46个控制性详细规划编制及审批通过线上办理,实现跨省域国土空间的高效协同治理。
三年多前,记者在刚成立的示范区执委会看到过一块白板,白板上挂着一张张规划图,翻到最后是一句“开局即决战,起步即冲刺”。最近记者再去执委会,这块白板上依然写着“开局即决战,起步即冲刺”,不过这句话被写得更大、描得更深。
(原题为《长三角一体化示范区总规获批,落实建设用地“负增长”,是发展悖论还是新的增长动力?——示范区“减量发展”走新路》)
责任编辑:丁元圆
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